ФАС России об усилении контроля на рынке нефтепродуктов!
В связи со сложившейся ситуацией на внутреннем рынке нефтепродуктов, а также поступающими в ФАС России многочисленными жалобами от независимых хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на мелкооптовом и розничном рынках нефтепродуктов, касающиеся неконкурентных действий вертикально-интегрированных нефтяных компаний (ВИНК), приводящих к сокращению количества участников мелкооптового и розничного рынков, и, следовательно, к дальнейшей монополизации рынка, ФАС России сообщает следующее.
Действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрено государственное регулирование цен на нефтепродукты. Цены на указанные товары должны формироваться на основе рыночного механизма конкуренции.
I. Ситуация, сложившаяся в первом полугодии 2011 г. в регионах Российской Федерации, характеризовалась недостаточным предложением автомобильных бензинов, что могло повлечь за собой повышение цен на последние. Данная ситуация, в частности, была обусловлена ростом потребления нефтепродуктов в Российской Федерации, а также неготовностью ряда нефтяных компаний к исполнению требований Технического регламента «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 № 118 (далее - Технический регламент).
В настоящее время, чтобы избежать повторения этой ситуации, проводится работа по отложению срока вступления в силу положений Технического регламента при условии выполнения нефтяными компаниями ряда обязательств.
В целях предупреждения нарушений антимонопольного законодательства, необходимости модернизации производственных мощностей нефтяных компаний и повышения качества поставляемых на внутренний рынок нефтепродуктов были заключены четырехсторонние соглашения с нефтяными компаниями. В рамках этих соглашений нефтяные компании обязуются:
- модернизировать свои НПЗ для перехода на производство более качественных видов нефтепродуктов согласно установленного графика реализации инвестиционных проектов;
- обеспечить достаточное производство высококачественного моторного топлива и предложение на внутренний рынок.
ФАС России полагает, что эти обязательства направлены на недопущение ограничения конкуренции на рынках нефтепродуктов - в том числе таких, как сокращение поставок на внутренний рынок и ущемление интересов потребителей (оптовых, мелкооптовых и розничных).
ФАС России, Ростехнадзор и Росстандарт в пределах своих полномочий будут контролировать соблюдение нефтяными компаниями обязательств, предусмотренных соглашениями. В случае невыполнения обязательств в рамках антимонопольного законодательства будут приниматься решения о возбуждении дел. По результатам рассмотрения таких дел могут быть приняты санкции, включая изъятие необоснованно полученного дохода, в том числе вследствие не обеспечения нефтяными компаниями реализации инвестиционных программ, направленных на модернизацию нефтеперерабатывающих мощностей.
В части изменения налоговой политики в нефтяной отрасли, постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2011 г. № 716 внесены изменения в расчет ставок вывозных таможенных пошлин на нефтепродукты, которые составят 0,66 от величины ставки вывозных таможенных пошлин на сырую нефть. Настоящее постановление вступает в силу с 1 октября 2011 г.
Изменение ставок вывозных пошлин на нефтепродукты простимулирует модернизацию нефтеперерабатывающих мощностей и поэтапный переход на производство более качественных видов нефтепродуктов, которые обязались осуществить нефтяные компании в рамках 4-х сторонних Соглашений с Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии.
II. На оптовом рынке нефтепродуктов отсутствует прозрачное ценообразование. В настоящее время, ФАС России совместно с ФСФР России завершено проведение проверок деятельности Закрытого акционерного общества «Санкт-Петербургская Международная Товарно-сырьевая биржа (ЗАО «СПбМТСБ»), Некоммерческого партнерства «Межрегиональная Биржа Нефтегазового Комплекса» (НП «МБНК»), а также проверка деятельности Закрытого акционерного общества «Биржа «Санкт-Петербург».
На текущий момент результаты биржевых торгов нельзя считать индикатором внутреннего рынка. В рамках проверки, проведенной ФАС России на предмет соблюдения биржевыми площадками антимонопольного законодательства и исполнения предписаний ФАС России, выданных в рамках рассмотрения дел в отношении крупнейших нефтяных компаний в 2008-2009 гг., было установлено, что не созданы необходимые условия рыночного ценообразования, а именно: отсутствие анонимности торгов, совершение сделок между лицами, входящими в одну группу лиц, выставление продавцами заявок на продажу партий крупных объемов, нарушение порядка определения победителей биржевых торгов нефтепродуктами, который установлен правилами биржевой торговли соответствующих товарных бирж. На текущий момент механизм реализации нефтепродуктов на биржевых торгах посредством аффилированных сделок остался.
III. Комплекс мер, разработанный ФАС России и направленный на повышение конкурентной торговли нефтепродуктами на внутреннем рынке.
На ситуацию на региональных рынках (нефтебазы, АЗС) влияет ситуация, складывающаяся в оптовом звене (НПЗ).
Федеральный рынок оптовой продажи нефтепродуктов характеризуется наличием коллективного доминирования нефтяных компаний. Практически на всех территориях России, за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга, уровень конкуренции на оптовых и розничных рынках нефтепродуктов недостаточен, поскольку рынки в той или иной степени контролируются крупнейшими российскими вертикально-интегрированными нефтяными компаниями (их дочерними структурами).
Существует необходимость в структурных изменениях на рынке нефтепродуктов, а также в формирования рыночного индикатора внутреннего рынка.
По мнению Федеральной антимонопольной службы для стабилизации ситуации на внутреннем рынке нефтепродуктов требуется комплекс мер, направленных как на коррекцию поведения ВИНКов, так и на изменение фискальной политики, правил проведения биржевых торгов, а также принятие ряда нормативных актов.
1. Предлагаемые изменения в нормативно-правовую базу
1) Принятие законопроектов «О рыночном ценообразовании на нефть и нефтепродукты в Российской Федерации» и «Об обороте нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации.
В целях повышения предсказуемости и объективности механизмов ценообразования на рынках нефтепродуктов Российской Федерации ФАС России разработала проекты федеральных законов «О рыночном ценообразовании на нефть и нефтепродукты в Российской Федерации» и «Об обороте нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации», направленные в заинтересованные ведомства. На текущий момент законопроекты находятся в стадии согласования.
Законопроект «О рыночном ценообразовании на нефть и нефтепродукты в Российской Федерации».
В законопроекте «О рыночном ценообразовании на нефть и нефтепродукты в Российской Федерации» предлагается использовать три базовых индекса рыночных цен, а именно:
1.Биржевые котировки на нефть и основные нефтепродукты (бензин, дизельное топливо, авиатопливо, мазут).
Для формирования условий ликвидной биржевой торговли необходима реализация положений «третьего антимонопольного пакета».
Принципы проведения конкурентных организованных торгов («третий антимонопольный пакет»):
- Объем продаваемого на товарной бирже товара доминирующим хозсубъектом составляет не менее величины, установленной ФАС России и ФОИВом;
- Реализация на товарной бирже товара проводится регулярно с равномерным распределением объема по торговым сессиям в течение календарного месяца. Критерии регулярности и равномерности реализации товара определяются Правительством Российской Федерации;
- Минимальный размер биржевого лота не препятствует доступу на товарный рынок;
- Требования к соблюдению конфиденциальности информации о лицах, подавших соответствующие заявки на участие в торгах, в том числе путем подачи заявок брокеру.
2.Внебиржевые цены на нефть и основные нефтепродукты.
С целью развития биржевой торговли, в том числе производными финансовыми инструментами, необходимо создать репрезентативный ценовой индикатор на нефтепродукты, который учитывает ценовые параметры сделок, заключенных на внебиржевом рынке. В связи с этим, важным вопросом является обеспечение обязательной регистрации ВИНК долгосрочных договоров поставки нефтепродуктов путем введения административной ответственности за нарушение требований постановления Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2011 г. №65 «Об утверждении положения о регистрации товарной биржей внебиржевых сделок с биржевым товаром, в том числе долгосрочных договоров поставки, а также о ведении реестра указанных сделок и предоставлении информации из реестра».
3.Сопоставимые цены зарубежных рынков.
Для формирования индикатора внутреннего рынка ФАС России предлагает пользоваться принципом Net - Back.
Ранее ФАС России давала предложения по применению формульного ценообразования с использованием принципа Net - Back для расчета рыночных цен оптового рынка нефтепродуктов. Считаем необходимым подобную практику закрепить законодательным образом (проект федерального закона «О рыночном ценообразовании на нефть и нефтепродукты в Российской Федерации»).
Ценовой арбитраж между перечисленными тремя индексами позволит ориентировать цены на нефтепродукты на рыночный уровень и не допускать их необоснованного роста.
Законопроект «Об обороте нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации».
Законопроект «Об обороте нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации» дополнительно сформулирует ряд требований структурного и поведенческого характера, которые способствуют созданию реальных конкурентных условий на внутреннем рынке. В частности, речь идет о том, чтобы не допускать сделок слияний и приобретений или выделения земельных участков под постройку АЗС тем компаниям, доля которых на рынке уже превышает 35 процентов. Установлено также требование по организационному обособлению по видам деятельности предприятий, которые занимаются оптовой реализацией и розничной реализацией нефтепродуктов. Независимые АЗС должны покупать топливо на тех же условиях, что и сбытовые компании - владельцы АЗС, которые входят в состав ВИНК. Обязательным становится ведение раздельного учета затрат и доходов по основным видам деятельности. Кроме того, проектом закона установлена обязательность публикации информации по остаткам нефтепродуктов в нефтехранилищах.
В части формирования резерва нефтепродуктов и проведения товарных интервенций, в целях стабилизации экономики, ФАС России во исполнение поручений Правительства совместно с Минэнерго России ведет работу по разработке нормативных правовых актов, регламентирующих порядок создания резерва нефтепродуктов оператором которого определен ОАО «Роснефтегаз» и проведения товарных интервенций в пиковые периоды потребления, в целях недопущения дефицита.
2) Перераспределение фискальной нагрузки на нефтяные компании, в целях стабилизации ситуации на рынках нефтепродуктов.
ФАС России вышла с инициативой о внесении изменений налогового законодательства. Данное предложение направленно на стимулирование производства более качественного автомобильного топлива и снижение влияния роста мировых цен на ценовую ситуацию на внутреннем рынке за счет адекватного снижения налоговой нагрузки при реализации нефтепродуктов (автомобильного бензина и дизельного топлива) на внутреннем рынке в период роста мировых цен на нефть выше запланированного уровня.
Данное предложение предусматривает увеличение дифференциации, относительно действующего уровня, налоговых ставок акцизов на автомобильный бензин и дизельное топливо в зависимости от класса топлива, а также отказ от разового повышения акцизов на топливо в 2012 и 2013 годах, предусмотренного действующей редакцией налогового кодекса, с переходом на индексацию акцизов с темпом инфляции с коэффициентом 0,9.
Более существенная дифференциация налоговых ставок акцизов имеет своей целью экономическое стимулирование тех компаний, которые, реализуя масштабные проекты модернизации и развития нефтепереработки, обеспечивают выпуск высококачественного топлива, и наоборот, делает менее эффективной работу компаний, эксплуатирующих физически и морально устаревшие мощности по нефтепереработке.
Отказ от ежегодного разового повышения налоговых ставок акцизов в 2012 и 2013 годах и замена его индексацией налоговых ставок с учетом уровня инфляции позволит избежать единовременного повышения стоимости автомобильного топлива на внутреннем рынке.
Применение формульного определения размера налоговых ставок на автомобильный бензин и дизельное топливо, позволит оптимизировать уровень налоговой нагрузки на нефтяной сектор в период значительных колебаний цен на нефть и на автомобильное топливо на мировых рынках; не допустить необоснованного роста цен при поставках автомобильного бензина и дизельного топлива на внутренний рынок; не допустить значительной волатильности цен, создающей угрозу устойчивости внутреннего рынка нефтепродуктов и экономики в целом.
2. Соблюдение антимонопольного законодательства.
В 2008 году ФАС России признала, что в 4 квартале 2007 года и 1 полугодии 2008 года крупнейшие вертикально-интегрированные нефтяные компании (ОАО «Газпром нефть», ОАО «ТНК-ВР Холдинг», ОАО «НК «Роснефть», ОАО «ЛУКОЙЛ») нарушили часть 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (Первая волна). Нарушения выразились в установлении монопольно высоких цен на нефтепродукты; создании дискриминационных условий для покупателей на оптовых рынках нефтепродуктов в Российской Федерации; установлении экономически, технологически и иным образом необоснованных различных цен на нефтепродукты.
Все решения и предписания ФАС России по данным делам были обжалованы нефтяными компаниями в арбитражных судах.
25.05.2010 Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации подтвердил законность и обоснованность решения и предписания ФАС России в отношении ОАО «ТНК-ВР Холдинг», а также постановления о наложении штрафа в размере 1,1 млрд. рублей. Содержащиеся в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации толкование правовых норм является общеобязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел.
В 2009 году Федеральная антимонопольная служба установила, что в начале 2009 года ОАО «ТНК-ВР Холдинг», ОАО «Газпром нефть», ОАО «НК «Роснефть» и ОАО «ЛУКОЙЛ» осуществляли изъятие товара из обращения, результатом которого явилось повышение цены товара (Вторая волна). ФАС России квалифицировала указанные действия как очередные нарушения Закона о защите конкуренции.
Все решения и предписания ФАС России по данным делам были обжалованы нефтяными компаниями в арбитражных судах.
По результатам судебных разбирательств ОАО «ТНК-ВР Холдинг», ОАО «НК «Роснефть» и ОАО «ЛУКОЙЛ» были заключены мировые соглашения с ФАС России.
15.02.2011 Президиум Высшего арбитражного суда подтвердил законность и обоснованность решения и предписания ФАС России в отношении ОАО «Газпром нефть» (изъятие товара из обращения и создание дискриминационных условий), в настоящее время нефтяные компании оплатили штрафные санкции в бюджет Российской Федерации. Суммарный объем штрафов составляет (с учетом заключенных мировых соглашений) 15 232 557,46 тыс. рублей.
За 2008-2009 годы центральный аппарат ФАС России вместе с территориальными управлениями рассмотрели более 260 дел, связанных с нарушением антимонопольного законодательства на рынках нефтепродуктов, наложено штрафов на сумму свыше 26 миллиардов рублей.
09.02.2011 ФАС России были возбуждены дела в отношении трех крупнейших российских нефтяных компаний - ОАО «Газпром нефть», ОАО «Лукойл», ОАО «НК «Роснефть» по признакам нарушения антимонопольного законодательства (Третья волна).
29.07.2011 ФАС России признала факт нарушения антимонопольного законодательства в действиях ОАО «Газпром нефть» в части установления монопольно высокой цены на дизельное топливо и на авиакеросин в период 4 квартала 2010 и начала 2011 года, а также создания дискриминационных условий деятельности на рынке дизельного топлива и авиакеросина. В соответствии со статьей 48 Закона о защите конкуренции Комиссия приняла решение о прекращении дела в отношении ОАО «Газпром нефть» о нарушении антимонопольного законодательства в связи с добровольным устранением компанией нарушения и его последствий.
09.08.2011 года ФАС России признала ОАО «Лукойл» нарушившим пункт 1 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции (злоупотребление доминирующим положением) посредством установления и поддержания монопольно высоких цен на дизельное топливо в 4 квартале 2010 - январе 2011 года.
Действия ОАО «Лукойл» на оптовом рынке авиационного керосина в период 4 квартал 2010 - январь 2011 года требуют дальнейшего исследования, поэтому принято решение о выделении их в отдельное производство.
10.08.2011 ФАС России признала ОАО «НК «Роснефть» нарушившим пункт 1 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции. Нарушение выразилось в злоупотреблении доминирующим положением путем установления и поддержания монопольно высокой цены на дизельное топливо и авиакеросин в 4 квартале 2010 - январе 2011 года. В соответствии со статьей 48 Закона о защите конкуренции Комиссия приняла решение о прекращении дела в отношении ОАО «HK «Роснефть» о нарушении антимонопольного законодательства в связи с добровольным устранением компанией нарушения и его последствий.
В конце 2010 и начале 2011 года территориальными органами ФАС России возбуждено 76 дел по нарушению антимонопольного законодательства на товарных рынках нефтепродуктов. Из общего количества дел:
- злоупотребление доминирующим положением (установление монопольно высоких цен на нефтепродукты, создание дискриминационных условий, необоснованный отказ от заключения договоров) - 45;
- согласованные действия хозяйствующих субъектов по установлению, поддержанию цен на нефтепродукты - 31.
По результатам рассмотрения дел в конце 2010 и начале 2011 года:
Факт нарушения антимонопольного законодательства подтвердился в 29 случаях (из них по статье 10-17 дел, по статье 11-12 дел), по 30 делам рассмотрение продолжается в настоящее время (из них по статье 10-22 дела, по статье 11-8 дел), производство по делу прекращено (в связи с не подтверждением факта нарушения антимонопольного законодательства) - в 17 случаях (из них по статье 10-6 дел, по статье 11-11 дел).
08.06.2011 Федеральная антимонопольная служба возбудила дела в отношении НП «МБНК» и ЗАО «СПбМТСБ». ФАС России усматривает в действиях бирж признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), выразившиеся в нарушении порядка определения победителя или победителей торгов при проведении торгов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. В настоящее время, данные дела находятся на стадии рассмотрения.
Также в настоящее время ФАС России осуществляется анализ полученных в результате проверки материалов и информации на предмет наличия или отсутствия признаков нарушения антимонопольного законодательства, в том числе признаков ограничивающих конкуренцию соглашений в действиях участников торгов и осуществления действий по манипулированию рынком.
IV. Меры, предпринимаемые ФАС России.
Нефтяными компаниями в феврале 2011 года были продекларированы меры по снижению цен на нефтепродукты и стабилизации ситуации на внутреннем рынке.
Соответственно, должно было иметь место снижение цен, как в крупном, так и мелкооптовом, и в розничном звене. Цены в рознице должны были снижаться как у компаний, входящих в ВИНК, так и у независимых участников рынка. С этой целью ВИНКи должны были обеспечить недискриминационные условия поставки нефтепродуктов в оптовом звене, как для своих дочерних сбытовых предприятий, так и для независимых АЗС. Эти условия касаются цен, объемов, условий договоров поставки.
Региональные сбытовые компании, входящие в ВИНК, завышают оптовые цены на нефтепродукты для независимых АЗС, в том числе со ссылкой на цены неконкурентных биржевых торгов. Для «своих» сбытовых организаций топливо поставляется по существенно меньшим ценам, чем для независимых компаний, ВИНК имеют возможность в рамках группы лиц перераспределять доходы и затраты, в частности, с розничного звена на оптовое, а независимые конкуренты нет.
В своей деятельности ВИНКи использует ряд схем реализации, а именно: реализация посредством цепочки перепродавцов, не осуществляющих хозяйственной деятельности, либо поставка на внутренний рынок идет только через дочерние структуры, которые в свою очередь устанавливают и поддерживают цены на монопольно высоком уровне. Также производители нефтепродуктов, ссылаясь на неготовность иных ВИНКов к требованиям техрегламента, осуществляют первую продажу нефтепродуктов только им, и при этом отказывают в реализации независимым хозяйствующим субъектам в связи с отсутствием свободных объемов.
В связи со сложившейся ситуацией на внутреннем рынке нефтепродуктов ФАС России разработан план действий по защите прав мелкооптовых и розничных продавцов нефтепродуктов от противоправных действий вертикально-интегрированных нефтяных компаний (ВИНК).
ФАС России приняла решение:
1) Направить предупредительные письма во все нефтяные компании о сложившейся ситуации на рынке нефтепродуктов и недопустимости нарушения антимонопольного законодательства, в том числе путем создания дискриминационных условий для независимых владельцев АЗС.
2) Осуществить внеплановые проверки нефтяных компаний и товарно-сырьевых бирж на предмет соблюдения нефтяными компаниями требования о выставлении на биржу объемов продажи каждого вида нефтепродуктов в определенном размере, а также осуществить проверку устанавливаемых цен в рамках биржевых торгов.
3) Подготовить поправки в КоАП в рамках «третьего антимонопольного пакета», направленные на установление санкций за отсутствие регистрации внебиржевых контрактов в размере 1 млн.рублей за 1 контракт.
4) Направить запросы в Минэнерго России и нефтяные компании о предоставлении плана вывода в ремонт мощностей НПЗ.
5) Осуществлять контроль за объемами нефтепродуктов, поставляемых нефтяными компаниями на внутренний рынок и экспорт, а также контроль системы резервирования нефтепродуктов и т.д.
Кроме того, центральный аппарат ФАС России взял на особый контроль 76 дел территориальных органов ФАС России, которые уже возбуждены в отношении нефтяных компаний в регионах с начала 2011 года.